关于靖远县清理规范林权确权登记历史

遗留问题试点实施方案

为贯彻落实《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于强化业务协同加快推进林权登记资料移交数据整合和信息共享的通知》（自然资办发〔2023〕2号）、《甘肃省自然资源厅 甘肃省林业和草原局关于印发<甘肃省清理规范林权确权登记历史遗留问题实施方案>的通知》（甘资字〔2023〕47号）、《白银市自然资源局 白银市林业和草原局关于印发<白银市清理规范林权确权登记历史遗留问题实施方案>的通知》（市资发〔2023〕96号）精神，对林权登记历史遗留问题进行清理规范，深入推进全县林权确权登记工作，结合工作实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平生态文明思想为指导，坚持以人民为中心，落实生态保护理念和产权保护制度，清理林权历史遗留问题并进行有效化解，加强林业管理和林权登记工作有效衔接，推动林权登记法治化、规范化、标准化、信息化，努力构建信息共享、便捷高效、便民利民的林权登记工作体系。

二、工作目标

以林权数据整合汇交为主线，林权历史遗留问题化解为抓手，优化林权类不动产权籍调查勘验和地籍调查为保障，强化工作安排部署和工作落实，切实解决权属重叠、地类冲突、登记信息不完整、确权程序不规范、登记未发证等问题，高质量完成清理规范林权确权登记历史遗留问题化解工作，推动林权存量数据整合入库汇交全面完成，彻底解决林权管理信息和历史林权登记信息与不动产登记管理信息平台数据的一致对接和数据共享问题。

三、基本原则

（一）实事求是，连续稳定。坚持原依法、规范颁发林权证继续有效、不变不换。既要充分利用原林权登记资料，保持连续稳定，又要充分利用现有成果资料，实事求是查摆问题和依法依规解决问题，正确处理“不变不换”和“清理规范”的关系，保持原有林权登记资料规范整合入库和新增林权登记业务的规范办理。

（二）依法依规，规范有序。充分考虑林权登记历史遗留问题时间跨度大、矛盾积累多、成因复杂等特点，树立法治思维和底线意识，准确把握不同时期法律法规和政策要求，尊重群众意愿，依法依规化解历史遗留问题，保护林权权利人的合法权益。

（三）分步实施，分类施策。以林权存量数据整合为主线，以历史遗留问题化解为抓手，正确处理存量数据整合与历史遗留问题化解的关系。通过清理排查分清资料是否齐全和各类历史遗留问题，按照分门别类、先易后难、逐步化解的思路推进历史遗留问题化解，规范林权登记成果。数据整合期间，确实难以化解的可以对相关历史遗留问题进行备注，后续办理登记时再化解。

（四）运用“三调”成果，注重衔接。林权确权登记历史遗留问题清理化解要与“三调”数据和“一张图”对接融合工作紧密衔接，做到登记成果、“三调”数据、对接融合成果相协调和高度一致。

（五）分工负责，协同配合。在清理规范林权历史遗留问题和林权存量数据整合入库工作中，各相关部门在履行好本部门工作职责的同时，要做好同级部门间的相互配合和部门上下级间的工作协调。

四、工作依据

1．法律法规及部门规章

（1）中华人民共和国民法典；

（2）中华人民共和国土地管理法；

（3）中华人民共和国森林法；

（4）中华人民共和国农村土地承包法；

（5）中华人民共和国测绘法；

（6）不动产登记暂行条例；

（7）不动产登记暂行条例实施细则；

（8）土地权属争议调查处理办法；

（9）林木和林地权属争议处理办法等。

2．政策文件

（1）自然资源部办公厅《关于转发中央编办修订整合不动产登记职责文件的通知》（自然资办函〔2019〕1720号）；

（2）自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》（自然资办发〔2020］31号）；

（3）自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室《关于印发＜清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作方案＞的通知》（自然资办函〔2021〕1221号）；

（4）原国土资源部《关于做好不动产权籍调查工作的通知》（国土资发〔2015〕41号）；

（5）自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室《关于强化业务协同加快推进林权登记资料移交数据整合和信息共享的通知》（自然资办函〔2023〕2号）；

（6）甘肃省人民政府办公厅《关于加强林权纠纷处理促进集体林权制度改革的指导意见》（甘政发〔2010〕118号）；

（7）甘肃省自然资源厅、甘肃省林业和草原局《关于推进林权类不动产登记工作的通知》（甘资登发〔2020〕14号）；

（8）甘肃省自然资源厅、甘肃省林业和草原局《关于进一步加快推进林权类不动产登记工作的通知》（甘资登发〔2021〕33号）；

（9）甘肃省自然资源厅、甘肃省林业和草原局《关于印发<甘肃省清理规范林权确权登记历史遗留问题实施方案>的通知》（甘资字〔2023］47号）；

（10）白银市自然资源局、白银市林业和草原局《关于印发<白银市清理规范林权确权登记历史遗留问题实施方案>的通知》（市资发〔2023〕96号）等。

3．标准规范及技术分类和问答

（1）《不动产登记数据库标准》（TD／T1066-2021）；

（2）《不动产登记数据整合建库技术规范》（TD／T1067-2021）；

（3）《不动产登记存量数据成果汇交规范（2021年修订版）》；

（4）《不动产登记信息管理基础平台接入技术规范（2021年修订版）》；

（5）《地籍调查规程》（TD／T1001-2012）；

（6）《不动产单元设定与代码编制规则》（GB／T37346-2019）；

（7）《不动产登记操作规范（试行）》；

（8）自然资源部自然资源确权登记局《关于修改《不动产登记数据库标准＞等相关标准内容的函》（自然资登记函〔2021〕41号）；

（9）林权类不动产登记操作规范；

（10）《森林资源规划设计调查技术规程》（GB／T26424-2010）；

（11）《农村土地承包经营权调查规程》（NY-T2537-2014）；

（12）《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》；

（13）《林地分类》（LY／T1812-2021）；

（14）自然资源部《林权类不动产登记问答手册》等。

五、工作任务

（一）资料清理移交

林草部门要按照自然资办发〔2023〕2号文件要求，于10月底前完成清理和移交，并建立移交清单，实行清单式管理。

1．逐宗清查整理。林草部门要以村、组或林场为单位，对原林权登记资料进行逐宗清查，对历史发证资料缺失的，要通过系统上下级资料数据交换对比补充、与乡镇和村民委员会积极沟通，通过发布公告发动村民及林权相关权利人提供林权证、林权调查档案等方式进行全面收集和分类整理，纸质和电子数据关联挂接，做到整理一批、移交一批。数据清理过程中，对于存在资料缺失，登记错误、一地多证、已登记未发证、已登记但权利已灭失、纸质资料和电子数据不一致等问题的，林草部门要分类梳理问题清单，能够化解的一并化解，并在资料移交时提交自然资源主管部门，以便后期进行数据整合。

2．全面移交资料。数据清理完成后，林草部门要将原林权 登记纸质和电子资料全部移交自然资源部门，建立资料数据移交清单，林权登记资料由不动产登记机构保管，满足日常登记工作需要。自然资源部门组织对所有移交和收集到尚未进行电子扫描的纸质档案进行电子扫描，纸质档案数字化要真实反映原登记成果，不得随意修改，要建立登记档案原始库，原样保留林权原始登记信息，做到成果可追溯。

（二）林权登记存量数据整合工作

林权存量登记数据，内容可概括为“图形、属性、档案”，数据整合步骤可概括为“整理、挂接、入库”。

1．数据分析。对收集到的林权登记数据进行分析，确定其数据的现势性，并将坐标系统统一为2000国家大地坐标系。根据工作底图开展林权数据采集，并与各类确权数据、三调数据进行叠加对比，开展内业的权属复核及问题排查。对于因原始数据精度导致的图形重叠问题，根据数据精度直接处理；对于权属重叠、地类重叠问题，能够化解的要及时化解，短期内确实无法化解的，要在数据库中做好标注，后续通过“办理一宗，规范一宗”的方式逐步解决。

2．整合入库。在林权数据整合过程中，自然资源部门按照不动产登记数据整合建库技术规范、数据库标准和不动产单元编码规则，对原林权登记数据进行标准化转换，编制不动产单元代码。开展数据整合对比分析时要结合林草部门移交的分类问题清单建立工作台账。对林权界址等未发生变化，且登记成果满足不动产登记要求的，完成信息录入、原林权登记矢量数据转换导入、纸质图件转绘录入，编制不动产单元代码，数据整合入库。

3．数据矢量。对于原办理林权登记没有矢量数据的，先采用人工叠加的方式，将宗地图转绘1：10000或者更大比例尺（如：1：500）的地形图，形成矢量化宗地图或以1：10000或者更大比例尺的地形图或影像图为底图，直接将纸质宗地图转绘到底图上或在自然资源、林草部门、乡镇和发包方（村委会、村民小组）等相关部门的参与下，权利相关方通过在转绘的地形图或影像图等底图上直接指界等内业调查的方式，开展地籍调查；再以登记属性数据为核心，分别建立属性数据与图形数据、属性数据与档案数据的关联关系，最终形成图、属、档一体化。

对于林权类不动产权利的首次登记、林地分宗或林权部分流转、无法通过转绘或直接在底图上指界来完成内业调查的，要通过外业补充调绘方式，开展地籍调查。

（三）历史遗留问题的处理

1．登记不规范问题

原林权登记档案图件清晰，调查成果齐全，有完整矢量数据且能确定空间位置的，由县自然资源局直接将林权登记成果数据导入不动产登记系统，完成落宗并生成不动产单元号，不得要求申请人提交调查成果。权利人申请林权变更登记和转移登记时，再按要求提供不动产权籍调查成果。

集体林权原林权档案纸质资料和电子数据信息不一致的，以纸质资料数据为准先行导入不动登记系统，并在注记栏记录与电子数据不一致情形，按照“申请一宗、办理一宗、更新一宗”的原则，根据权利人申请，由县自然资源局会同县林草局对原登记信息进行核实，核实无误的，按照不动产登记簿的标准进行转换，并发放林权类不动产权证；核实发现权属交叉重叠，登记错误等情况的，会同县林草局重新开展权籍调查，对原登记信息进行修正完善，依法解决后再登簿发证。

集体林权原林权档案资料不齐、内容缺失，林权登记权利类型、四至范围不够清晰、准确；原林业部门已经登簿，但因技术精度、工作进度等原因，尚未向权利人发放林权证；原林权登记没有按照程序要求规范开展指界、公告等存在确权程序不规范的情形，按照“申请一宗、办理一宗、更新一宗”的原则，待权利人申请不动产登记时，由县自然资源局会同县林草局重新开展权籍调查，对原登记信息进行修正完善。

在全面完成数据整合，排查梳理历史遗留问题的基础上，对国有林场通过集中清理规范的方式，依据国有林场批准建场的审批文件，逐宗清理林权登记资料，全面梳理排查历史遗留问题。对涉及国有林场审批导致的登记问题，由原审批机关认真调查核实，依法依规处理后，不动产登记机构据此完善林权登记成果。

2．林地与建设用地、耕地界线重叠或重复发证的问题

同一宗地范围内，向不同权利主体颁发了多个林权证；既颁发了林权证，又颁发了耕地的承包经营权证、建设用地使用权证；既颁发了国有林权证，又颁发了集体土地所有权证等“一地多证”问题，按照“申请一宗、处理一宗、办理一宗”的原则，由县人民政府组织县自然资源局、县林草局和县农业农村局等部门对涉及各权利人进行协商处理，在各方达成一致意见的前提形成处理意见，县不动产登记中心依据政府处理意见对涉及证书进行更正登记。

（1）对因测量技术及精度要求不同等原因产生的不同地类宗地界线交叉重叠的，以精度高的成果为准，对精度低的林权宗地在权籍数据库中予以标记，待该林权宗地在以后办理登记业务时予以更正调整。

（2）对已批准转为建设用地后，因原林权权利人未及时申请林权注销登记或变更登记，而自然资源部门又发放了《国有土地使用权证》的，由用地单位及供地单位一同收集相关材料（包括县级以上人民政府关于土地征收的批准文件、征地红线图、林业部门的使用林地审核批准书、林权证等）提交给县自然资源局，由县自然资源局对林权宗地在权籍调查数据库中予以标记：对于整宗林地征转用的，县自然资源局将根据做出征收决定的县级以上人民政府的要求，依职权办理该林权宗地的注销登记；对于部分林权宗地征转用的，待该林权宗地在以后办理登记业务时，要求林权权利人先申请办理相应的变更登记后，再办理其他登记。

3．原分散登记产生地类冲突的问题

分散登记时期，由于不同管理部门对地类认定不一致，林权证发证范围内存在耕地、草地等其他地类与实际现状不符的，由县自然资源局会同县林草局和县农业农村局，结合第三次全国国土调查成果、生态保护红线成果及优化调整工作、永久基本农田成果及补划调整工作，对存在冲突地类进行认定。

对于登记范围内存在地类冲突的，如林草主管部门认定为林地，土地利用现状调查成果记载为一般耕地（不含基本农田）或园地、草地的，除具有违法、权属纠纷等法律法规规定不予登记的情形外，应当正常办理不动产登记手续。经县自然资源局、县林草局核实，地类认定一致的，按认定的地类确定权利类型和编制单元代码；地类认定不一致的，在不动产登记数据库中对地类情况进行分层标注，在不动产登记簿“附记”栏和不动产权证“附记”栏上记载“根据土地利用现状调查成果，登记范围内有部分耕地／园地／草地”后，予以办理。

4．原林权权利人不主动申请不动产注销登记，造成新的林地承包人无法申请林权不动产首次登记的问题

根据《不动产登记暂行条例实施细则》中关于依职权更正登记的程序，对于原林权权利人不主动申请不动产注销登记的，由发包方提出申请，乡镇组织调查核实后，报县自然资源局，由县自然资源局书面通知原林权权利人在30日内办理注销登记，逾期不办理的，不动产登记机构在公告15个工作日后，依职权予以注销登记。

5．原林业主管部门已登记缮证但未发放《林权证》的问题

由县自然资源局会同县林草局和各乡（镇）政府，召集林权证上记载的林权权利人、利害关系人、村干部重新核实未发放林权证宗地的现有权利状况和自然状况。对经现场核实，实际权利状况与林权证记载权利状况不一致，或林权存在纠纷的林权证，可由相关利害关系人提出申请，乡（镇）政府出具现场核实报告，签署林权证注销意见，并报县林草局同意后（同时将该林权证一并交不动产登记机构），由不动产登记机构公告15个工作日无异议后，依职权予以注销该林权不动产登记。

（四）持续规范林权登记办理

1．推进新增林权登记业务办理。在推进林权存量数据整合入库和历史遗留问题化解的同时，自然资源和林草部门要及时梳理汇总林权调查确权和登记发证法律政策，持续改进和优化林权登记工作流程，认真制定办事指南，配备业务熟练人员，积极开展各类林权登记业务的高效办理。

2．优化业务办理流程。林权合同签订前，林业和草原主管部门负责开展林地的地籍调查，明确界址、面积等信息，确保地籍调查成果满足林业管理和林权登记需要，实现共享共用。申请整宗林地变更、转移、抵押等登记，林权界址界线未发生变化的，应当沿用原地籍调查成果，避免重复调查；涉及已登记的林权界址发生变化的，以及非本集体经济组织及其成员申请林权首次登记的，由申请人自行提供地籍调查成果。本集体经济组织及其成员的林权首次登记，尚未完成地籍调查或成果不符合要求的，提请政府通过购买服务或者组织专业调查队伍，采取“办理一宗、调查一宗”的方式开展地籍调查。

（五）推进林权登记和管理信息化

充分运用不动产登记信息管理基础平台，规范开展林权登记，并做好与林权综合监管系统对接。通过数据接口、数据抄送等方式，实现林地审批、交易监管和登记信息实时互通共享。

（六）探索创新林权地籍调查方法

按照林权登记的标准规范，充分利用已有成果和最新调查技术方法，结合实际，在尊重权利人意愿的基础上从工作机制、调查方法、组织保障、经费渠道等多个层面，探索简便易行、可操作、可复制、可推广的林权地籍调查方法。

（七）完善不动产登记与林业管理工作协调配合机制

1．建立相互协调配合工作机制。县自然资源局和县林草局要加强协作和配合，及时交流有关情况，协调相关事宜，研究解决林权登记工作遇到的具体事项，提出解决问题和完善政策措施的意见建议等。抽调业务骨干联合组建工作专班，细化责任分工，确保各项工作及时落地。

2．做好权属纠纷调处。组建县山林纠纷调处工作专班，协同做好各部门负责牵头主办的重点案件调处工作；指导督促各乡（镇）人民政府做好辖区内山林纠纷调处工作。县林草局负责林地林木承包经营及有关合同管理，监督管理林权流转交易，调处合同纠纷，协同调处权属纠纷。

3．做好权籍调查工作。县自然资源局与县林草局相互配合，做好林权权籍调查管理工作。林权登记的权籍调查由符合条件的调查机构进行。调查机构应当充分利用已有林权调查、登记、审批和交易等权籍成果资料开展调查测绘工作，乡镇政府、村委应当配合确认填写《地籍调查表》《林权调查表》，形成林权权籍调查成果。

4．推进信息互通共享机制，建立信息共享平台。县林草局将存量林权类数据档案推送给县自然资源局，同时实时将审批、交易信息共享至不动产登记机构；县自然资源局将登记信息实时共享至县林草局，实现林权类存量数据档案、新增审批、交易与登记信息的实时共享，消除“信息孤岛”，确保相关业务办理的连续、安全、便捷，破解林权类不动产登记历史遗留问题。

5．妥善处理历史遗留问题。深入调查研究，厘清脉络原委，对涉及林权登记与其他登记重叠、林权登记范围重叠、林权登记范围与基本农田等控制红线交叉等问题，要成立化解历史遗留问题工作小组，按照化存量与防增量并重的原则，坚持标本兼治，总结解决办法，逐步规范林权登记成果。

六、时间安排

靖远县清理规范林权确权登记历史遗留问题工作从2023年9月开始到2024年12月底结束，分为三个阶段。

（一）准备阶段（2023年9月-2023年10月）

1．制定试点实施方案。在深入调查研究林权确权登记工作的基础上，制定试点实施方案，明确工作目标、任务、措施及时间节点要求；抽调业务骨干，成立工作专班，细化责任分工，制定工作计划，确保试点各项任务能够及时落地。

2．确定作业单位。县自然资源局根据工作任务和时间要求择优选择技术能力强的作业单位承担林权清理规范中的林权地籍调查、成果数据比对等相关技术工作。

3．收集相关资料。收集历年来林权登记相关的林权流转、评估、勘验、权属调查、登记等相关资料，第三次全国国土调查成果，农村集体土地所有权确权登记成果，农村土地承包经营权确权成果，历年林地征占用、林木采伐、农用地转用及国有林场审批文件等资料。

（二）实施阶段（2023年11月-2024年9月）

1．制作工作底图。利用第三次全国国土调查影像或现势性强最新的高分辨率影像图，分别套叠第三次全国国土调查、永久基本农田划定成果、集体土地所有权数据、林权登记宗地范围线等提取权属重叠、地类冲突地块。

2．开展内外业核查。采用内业核实和实地调查相结合的方式以行政村为单位，以已登记林权宗地为单元，查清辖区内国有林场和集体林地登记资料完整性、准确性及规范性。对权属重叠、地类冲突地块由县自然资源局会同林草、农业农村部门开展外业补充调查，并进行权属争议调处。

3．成果整理。整理宗地核实表、地类认定表，作为存量数据整合的补充材料，并挂接至不动产登记系统中对应林权宗地档案分别提取权属重叠、地类冲突等矢量数据，建立林权登记历史遗留问题数据库，以行政村为单位，整理形成问题台账，制作相关图件。

（三）总结阶段（2024年10月-2024年12月）

在探索实践、深入研究的基础上，认真归纳总结、分类提出解决林权登记历史遗留问题的政策建议和方法路径，将总结工作报市局初审通过后，向上级提交清理规范林权确权登记历史遗留问题试点报告。

七、保障措施

（一）加强组织领导。成立由县自然资源局、县林业和草原局主要领导为组长，县自然资源局、县林业和草原局分管领导为副组长的专项工作领导小组，加强对相关工作的统筹协调，具体指导、检查、督导全县林权登记数据整合及清理历史遗留问题工作；从县自然资源局、县林业和草原局抽调工作人员组成办公室，按照工作职责，分工负责，协调解决工作推进中的重大问题，统筹协调各乡（镇）政府、相关部门、村集体组织、专业机构等各方力量，提高运行效率，形成工作合力。

（二）密切协作配合。此次清理规范工作涉及面广、工作量大，各乡镇人民政府和有关部门要加强协作，密切配合，统筹推进清理规范工作，积极参与和全力支持清理规范林权确权登记历史遗留问题工作，形成推进清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作的合力。

（三）落实人员力量。清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作政策性、技术性和社会性很强，需要一支懂政策、业务精、作风实的骨干队伍。各单位、部门要抽调政治思想过硬、业务能力强、工作认真负责、作风扎实的同志组成林权确权登记工作专班，全脱产专职从事试点工作。各乡（镇）要组织好清理规范林权确权登记历史遗留问题工作队（组），负责本辖区的工作。

（四）保障工作经费。积极筹措资金，确保清理规范林权确权登记历史遗留问题工作经费。清理规范林权确权登记历史遗留

问题所需的工作经费由县财政安排解决。

（五）强化宣传引导。通过政府门户网站、电视、广播、报刊、微信公众号等媒介，大力宣传做好试点工作的重要意义，积极营造良好的社会环境，引导群众从保护权益、活村富民、深化改革的角度认识林权确权登记工作的重要性，主动支持配合好试点工作。

附件：靖远县清理规范林权确权登记历史遗留问题工作协调领导小组

附件

靖远县清理规范林权确权登记

历史遗留问题工作协调领导小组

组  长：魏邦帅  县自然资源局党组书记、局长

辛海宏  县林业和草原局党组书记、局长

副组长：陈宗顺  县自然资源局党组成员、副局长

金海龙  县林业和草原局党组成员、副局长

成  员：各乡镇政府乡镇长

邹  文  县不动产登记事务中心主任

李正东  县自然资源局调查监测股股长

胡金明  县林业和草原局公益林办主任

李振江  县林业有害生物防治工作站站长

马  杰  县林业和草原局资源管理股股长

吴登俊  县林业和草原局改革发展股股长

刘振宝  县林业和草原局草原股股长

雷轶国  县林业和草原局退耕办干部

领导小组下设办公室，办公室设在县自然资源局，由陈宗顺同志兼任办公室主任，金海龙同志兼任办公室副主任。领导小组成员如有变动，报请组长同意后，由接任工作的同志替补，不另行文。

主要职责：

（一）领导小组负责根据工作需要不定期召开领导小组会议；负责审议全县清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作中遇到的重大问题处理方案。经领导小组会议议定的事项，以会议纪要形式印发实施。

（二）各成员单位要指定专人作为开展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作的联络员，根据职责分工配合领导小组办公室做好全县清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作。